Bolsa-Escola e o benefício social único

Em 2002, o programa Bolsa Escola Federal contava com a adesão de 5.545 municípios (99,7% dos municípios brasileiros) e atendia cerca de cinco milhões de crianças carentes, segundo as informações do Ministério da Educação (Bolsa Escola Federal, Relatório de Atividades 2002).

Até outubro de 2002, o programa havia gasto R$ 1,3 bilhões dos R$ 2 bilhões previstos no orçamento. O ministério calculava o custo operacional do programa em torno de 7% dos benefícios distribuídos. O programa paga R$ 15,00 por criança entre 6 e 15 anos (até o máximo de R$ 45,00) à família com renda abaixo de R$ 90,00 por cabeça. A mãe se compromete a manter todos seus filhos na escola.

A idéia de pagar uma bolsa às famílias pobres para que suas crianças estudem nasceu no final dos anos 80 na Universidade de Brasília sob a batuta do professor Cristovam Buarque e foi implantada na prática em 1995 pelo governo do Distrito Federal. Em 1996, a Bolsa-Escola recebeu o prêmio Criança e Paz do Unicef e tornou-se um modelo para o resto do país.

Apesar do entusiasmo nacional e internacional pelo programa brasileiro, nosso conhecimento de seus custos e benefícios ainda é muito imperfeito. O beneplácito de Banco Mundial se baseia no estudo do caso do Distrito Federal. ("Brazil: An Assessment of the Bolsa Escola Programs", Report Nº 20208-BR, 2001). O beneplácito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) se baseia no caso do Recife. (Lena Levinas e outros, "Assessing Local Minimum Income Programs in Brazil", Genebra: ILO, 2001).

Em 1999 vários estados e municípios haviam replicado a Bolsa-Escola: 60 programas de acordo com o relatório do Banco Mundial. O relatório da OIT diz mais de 100. Mas ambos documentos (e todos os outros trabalhos que li) reproduzem a mesma e única contagem sistemática dos programas que o IPEA fez em 1999 (Lena Levinas e M. Bitar, "Special Tabulations of the Minimum Income Programs", 1999). De acordo com esta contagem, em 1998, o programa existia em três estados (Amapá, Goiás e Tocantins), em 45 municípios de São Paulo, e em outros 9 municípios de diferentes estados. Os programas de três estados (Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Acre) e o de Alagoas não estavam na lista do IPEA. O resultado são 61 programas. É possível que existissem mais. Agradeço, a quem as tiver, as informações sobre programas estaduais e municipais anteriores a 1999.*

As análises detalhadas do Bolsa Escola cobrem sempre os mesmos casos: Campinas, Distrito Federal e Recife. O Distrito Federal entre 1995 e 1998 é o caso mais bem sucedido. No final da administração de Cristovam Buarque, o programa cobria 80% das famílias com menos de meio salário mínimo por pessoa e cinco anos de residência no DF. O programa reduziu o abandono da escola e a repetência dos alunos. Tudo isto com menos de um por cento do orçamento anual do Distrito Federal. Parte do sucesso do programa deriva da afluência de Brasília em comparação com o Nordeste. Enquanto o Distrito Federal precisaria de cerca de 1% do seu orçamento para beneficiar as crianças entre 7 e 14 anos das famílias com renda de menos de meio salário mínimo por cabeça, Salvador precisaria de 20% do seu.

No final da década dos 90, o programa do Recife cobria apenas 2% da população carente (cerca de 20% da população que preenchia os requisitos do programa). O programa não teve impacto sobre o trabalho infantil. As crianças beneficiadas tiveram um desempenho escolar pior do que o obtido por um grupo de controle (formado por crianças que não recebiam o benefício mas pertenciam a famílias com as mesmas características do grupo que recebia os benefícios).

O relatório da OIT afirma que a grande maioria dos programas municipais atendia apenas uma fração muito pequena da população carente e que muitos municípios substituíam o pagamento por comida ou gás de cozinha. Nenhum dos programas tinha como objetivo que a criança completasse o curso primário. Pelo contrário, alguns municípios praticavam uma espécie de rolagem: um grupo de famílias era beneficiada em um ano e obrigada a abandonar o programa no ano seguinte para abrir lugar para outro grupo.

Nas vésperas da eleição presidencial de 1998, o ministério da educação lançou o Programa de Garantia de Renda Mínima para municípios cuja renda per capita e receita tributária estivessem abaixo da média de seu respectivo estado. O programa beneficiava famílias carentes cujas crianças entre 7 e 14 anos estivessem matriculadas na escola. Em dezembro de 1999, o ministério informou que o programa beneficiava 504 mil famílias (cerca de um milhão de crianças), em um quinto dos municípios brasileiros, com pagamentos diferenciados e uma média de R$ 37,00 por família.

Não existe uma avaliação do impacto do conjunto dos programas governamentais sobre pobreza, educação e trabalho infantil. Não sabemos também o que se passou com os programas municipais e estaduais a partir da criação do Renda Mínima. O governo federal nunca fez uma análise consistente dos resultados do Renda Mínima, que desapareceu em 2001 para dar lugar ao Bolsa Escola Federal, que entra agora no seu terceiro ano.

Mas o governo Lula já promete substituí-lo e aos outros programas de transferência de renda por um benefício único ¾ uma idéia defendida em 2001 pelos professores José Márcio Camargo e Francisco Ferreira ("O benefício social único", Texto para Discussão Nº 443, PUC-Rio). Como na Bolsa Escola, o benefício seria pecuniário e teria contrapartida (freqüência escolar e visitas a postos de saúde).

A idéia é boa. A fragmentação dos programas de transferência de renda dificulta a gerência, eficácia e avaliação dos programas. Mas seria uma pena se pulássemos de programa em programa sem saber o que estava errado antes e como consertar os erros passados. A primeira dificuldade é conseguir um cadastro único confiável. Na implementação a toque de caixa do Bolsa Escola Federal, coube aos municípios elaborar e manter atualizado o cadastro das famílias. Em conseqüência, imenso número de famílias cadastradas registra o endereço da própria prefeitura como o seu.

Em 2002, o programa Bolsa Escola Federal contava com a adesão de 5.545 municípios (99,7% dos municípios brasileiros) e atendia cerca de cinco milhões de crianças carentes, segundo as informações do Ministério da Educação (Bolsa Escola Federal, Relatório de Atividades 2002). Até outubro de 2002, o programa havia gasto R$ 1,3 bilhões dos R$ 2 bilhões previstos no orçamento. O ministério calculava o custo operacional do programa em torno de 7% dos benefícios distribuídos. O programa paga R$ 15,00 por criança entre 6 e 15 anos (até o máximo de R$ 45,00) à família com renda abaixo de R$ 90,00 por cabeça. A mãe se compromete a manter todos seus filhos na escola. A idéia de pagar uma bolsa às famílias pobres para que suas crianças estudem nasceu no final dos anos 80 na Universidade de Brasília sob a batuta do professor Cristovam Buarque e foi implantada na prática em 1995 pelo governo do Distrito Federal. Em 1996, a Bolsa-Escola recebeu o prêmio Criança e Paz do Unicef e tornou-se um modelo para o resto do país. Apesar do entusiasmo nacional e internacional pelo programa brasileiro, nosso conhecimento de seus custos e benefícios ainda é muito imperfeito. O beneplácito de Banco Mundial se baseia no estudo do caso do Distrito Federal. ("Brazil: An Assessment of the Bolsa Escola Programs", Report Nº 20208-BR, 2001). O beneplácito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) se baseia no caso do Recife. (Lena Levinas e outros, "Assessing Local Minimum Income Programs in Brazil", Genebra: ILO, 2001). Em 1999 vários estados e municípios haviam replicado a Bolsa-Escola: 60 programas de acordo com o relatório do Banco Mundial. O relatório da OIT diz mais de 100. Mas ambos documentos (e todos os outros trabalhos que li) reproduzem a mesma e única contagem sistemática dos programas que o IPEA fez em 1999 (Lena Levinas e M. Bitar, "Special Tabulations of the Minimum Income Programs", 1999). De acordo com esta contagem, em 1998, o programa existia em três estados (Amapá, Goiás e Tocantins), em 45 municípios de São Paulo, e em outros 9 municípios de diferentes estados. Os programas de três estados (Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Acre) e o de Alagoas não estavam na lista do IPEA. O resultado são 61 programas. É possível que existissem mais. Agradeço, a quem as tiver, as informações sobre programas estaduais e municipais anteriores a 1999.* As análises detalhadas do Bolsa Escola cobrem sempre os mesmos casos: Campinas, Distrito Federal e Recife. O Distrito Federal entre 1995 e 1998 é o caso mais bem sucedido. No final da administração de Cristovam Buarque, o programa cobria 80% das famílias com menos de meio salário mínimo por pessoa e cinco anos de residência no DF. O programa reduziu o abandono da escola e a repetência dos alunos. Tudo isto com menos de um por cento do orçamento anual do Distrito Federal. Parte do sucesso do programa deriva da afluência de Brasília em comparação com o Nordeste. Enquanto o Distrito Federal precisaria de cerca de 1% do seu orçamento para beneficiar as crianças entre 7 e 14 anos das famílias com renda de menos de meio salário mínimo por cabeça, Salvador precisaria de 20% do seu. No final da década dos 90, o programa do Recife cobria apenas 2% da população carente (cerca de 20% da população que preenchia os requisitos do programa). O programa não teve impacto sobre o trabalho infantil. As crianças beneficiadas tiveram um desempenho escolar pior do que o obtido por um grupo de controle (formado por crianças que não recebiam o benefício mas pertenciam a famílias com as mesmas características do grupo que recebia os benefícios). O relatório da OIT afirma que a grande maioria dos programas municipais atendia apenas uma fração muito pequena da população carente e que muitos municípios substituíam o pagamento por comida ou gás de cozinha. Nenhum dos programas tinha como objetivo que a criança completasse o curso primário. Pelo contrário, alguns municípios praticavam uma espécie de rolagem: um grupo de famílias era beneficiada em um ano e obrigada a abandonar o programa no ano seguinte para abrir lugar para outro grupo. Nas vésperas da eleição presidencial de 1998, o ministério da educação lançou o Programa de Garantia de Renda Mínima para municípios cuja renda per capita e receita tributária estivessem abaixo da média de seu respectivo estado. O programa beneficiava famílias carentes cujas crianças entre 7 e 14 anos estivessem matriculadas na escola. Em dezembro de 1999, o ministério informou que o programa beneficiava 504 mil famílias (cerca de um milhão de crianças), em um quinto dos municípios brasileiros, com pagamentos diferenciados e uma média de R$ 37,00 por família. Não existe uma avaliação do impacto do conjunto dos programas governamentais sobre pobreza, educação e trabalho infantil. Não sabemos também o que se passou com os programas municipais e estaduais a partir da criação do Renda Mínima. O governo federal nunca fez uma análise consistente dos resultados do Renda Mínima, que desapareceu em 2001 para dar lugar ao Bolsa Escola Federal, que entra agora no seu terceiro ano. Mas o governo Lula já promete substituí-lo e aos outros programas de transferência de renda por um benefício único ¾ uma idéia defendida em 2001 pelos professores José Márcio Camargo e Francisco Ferreira ("O benefício social único", Texto para Discussão Nº 443, PUC-Rio). Como na Bolsa Escola, o benefício seria pecuniário e teria contrapartida (freqüência escolar e visitas a postos de saúde). A idéia é boa. A fragmentação dos programas de transferência de renda dificulta a gerência, eficácia e avaliação dos programas. Mas seria uma pena se pulássemos de programa em programa sem saber o que estava errado antes e como consertar os erros passados. A primeira dificuldade é conseguir um cadastro único confiável. Na implementação a toque de caixa do Bolsa Escola Federal, coube aos municípios elaborar e manter atualizado o cadastro das famílias. Em conseqüência, imenso número de famílias cadastradas registra o endereço da própria prefeitura como o seu.