Nº 8/ Noviembre-Diciembre de 2002.
Transformaciones Sociales y Sus Implicancias para la Demanda Mundial de Cuidado y Educación para la Primera Infancia (ECCE)
Mientras los elaboradores de política se preparan para desarrollar programas de cuidado y educación para la primera infancia (ECCE), durante la próxima década será de vital importancia contar con información sobre aquellas tendencias que puedan afectar drásticamente su demanda. Esto permitirá elaborar planes tendientes a aumentar la oferta de servicios accesibles, económicos, de buena calidad y de amplia disponibilidad. A nivel mundial, existen poderosas fuerzas demográficas que están transformando la demanda por los servicios para la primera infancia. Estas fuerzas incluyen una rápida urbanización, el paso de hombres y mujeres del sector agrícola a labores no agrícolas y del sector informal al sector formal así como la necesidad de disponer de una fuerza laboral con un mejor nivel de preparación para competir eficazmente en una economía globalizada.
Según estimaciones de las Naciones Unidas, hacia el 2030 más del 56 por ciento de la población del mundo en desarrollo, vivirá en las ciudades. A comienzos del siglo XX, sólo el 18 por ciento de la población mundial vivía en zonas urbanas. Sin embargo, a finales de este siglo dicho porcentaje se había elevado a prácticamente un 50 por ciento. Los mayores cambios que han afectado al mundo en desarrollo han ocurrido en los últimos cincuenta años. ¿Cómo podría la urbanización afectar a los niños menores de cinco años? Cuando los adultos se mudan a la ciudad se suele producir la separación con la familia ampliada. Es bastante probable que los padres que ahora viven en la ciudad, además de no poder recurrir a la familia ampliada con la misma facilidad, trabajen en el sector formal e incluso también es bastante probable que quienes sí trabajan en el sector informal encuentren muy difícil, o imposible, llevar a trabajar a sus hijos pequeños con ellos conservando cierto margen de seguridad. La transformación del entorno donde viven familias con hijos de corta edad ha ido acompañada de una transformación igualmente marcada del entorno de trabajo del adulto. Ha habido un flujo cada vez mayor de hombres que abandonan el sector agrícola para insertarse en las economías industriales o post-industriales. La propensión de los padres a abandonar trabajos donde sus hijos podían acompañarlos en favor de trabajos lejos del hogar y de la familia, se ha visto acompañada de una mayor participación de la mujer en trabajos remunerados.
Si bien se dispone de estadísticas sobre las tendencias demográficas exhibidas por la fuerza de trabajo, los estudios actuales no han determinado las consecuencias de estas tendencias en términos de cuántos niños menores de cinco años están siendo criados en hogares donde todos los adultos trabajan. Varios años atrás, fundé el Proyecto Global para Familias Trabajadoras en la Universidad de Harvard, que cuenta con personal local en todo el mundo dispuesto a contestar preguntas sobre este tema y acerca de las experiencias de niños y adultos que viven en el seno de familias trabajadoras en todas partes del mundo(1). Entre otros proyectos, el equipo de investigación bajo mi dirección ha estado analizando extensas encuestas domiciliarias realizadas en países de América Latina, África, Asia, América del Norte y Europa. Otras publicaciones contienen información más pormenorizada(2) (3) ; el presente número de Notas, se centrará en las conclusiones preliminares relacionadas con la disponibilidad de los integrantes del grupo familiar para proporcionar cuidado para la primera infancia.
En México, analizamos los datos derivados de una encuesta nacional (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) que abarcó más de catorce mil familias. De acuerdo al estudio, si bien un número importante de niños es criado por la familia ampliada, en el 38 por ciento de los grupos familiares con niños menores de 5 años, todos los adultos desempeñan trabajos remunerados. En el 21 por ciento de las familias con uno o más niños entre 0 y 5 años de edad, ambos padres cuentan con empleos remunerados y no viven con miembros de la familia ampliada; en el 3 por ciento de las familias, niños de corta edad viven con un solo progenitor que trabaja; y en el 14 por ciento de los casos, los padres viven con miembros de la familia ampliada, aunque todos los adultos entre las edades de 25 y 55 años forman parte de la población económicamente activa.
Estudios realizados en otros países, revelaron porcentajes aún más elevados de familias con niños de corta edad donde todos los adultos trabajaban. A través de la Encuesta de Indicadores Múltiples conducida por la Oficina Central de Estadísticas, analizamos la experiencia de 6.188 familias de Botswana. En el 44 por ciento de las familias con niños entre 0 y 5 años de edad, todos los adultos tenían empleos. Si bien el hecho de encontrar – una vez más – a niños entre 0 y 5 años de edad viviendo con la familia ampliada fue una ocurrencia común, en prácticamente la mitad de los casos todos los miembros de la familia nuclear y ampliada entre los 25 y 55 años de edad estaban empleados. Las cifras para Brasil y Rusia fueron igualmente altas. En Brasil, en el 42 por ciento de los grupos familiares con niños pequeños, todos los adultos entre 25 y 55 años trabajaban. En Rusia, se dio el mismo caso en el 52 por ciento de las familias con niños pequeños. En Vietnam, estas cifras son incluso más altas. En el 88 por ciento de las familias con hijos pequeños, todos los adultos trabajaban.
Existen importantes diferencias regionales que son relevantes a las iniciativas de cuidado. Estas van desde el crecimiento mucho más acelerado de la población mayor en los países industrializados hasta la trágicamente alta carga que deben soportar los servicios de cuidado infantil debido a los mayores índices de enfermedades como el VIH/SIDA (4) en el cono sur de África. Con todo, pese a las profundas diferencias entre regiones, existen claros elementos demográficos comunes que serán fundamentales en términos de definir la necesidad de contar con cuidado y educación para la primera infancia. En diversos entornos nacionales, un considerable número de niños de corta edad esta siendo criado en el seno de un grupo familiar donde todos los adultos trabajan.
Para entender mejor cómo los cambios en la actividad laboral de los padres afecta el cuidado y educación de los niños pequeños en la actualidad, nuestro Proyecto Global para Familias Trabajadoras ha realizado entrevistas en profundidad con padres y proveedores de cuidado y atención de salud para los niños, en cinco regiones. En este número se reportan las conclusiones preliminares. (5)
En aquellos lugares donde las familias trabajadoras no cuentan con acceso a establecimientos de cuidado infantil, observamos que el cuidado y educación temprano de un número sustancial de niños se ve afectado en, al menos, tres maneras. Primero, los niños de 5 años – o menores -, eran dejados en sus casas solos o bajo el cuidado de otros niños de edad escolar. En el caso de algunas familias, los niños quedaban solos en forma rutinaria, en otras, en forma intermitente. En numerosos casos, esta situación tuvo como resultado serias enfermedades o lesiones que pudieron haberse evitado. Segundo, los niños eran llevados al lugar de trabajo de los padres, incluso cuando el entorno laboral podía ser perjudicial al desarrollo del niño. Tercero, los niños quedaban a cargo de personas no capacitadas para cuidar niños, en entornos informales. Encuestas en profundidad, revelaron que el cuidado informal que los padres de bajos ingresos están en condiciones de contratar suele ser de una pésima calidad.
En México, el 23 por ciento de las familias encuestadas con niños en edad preescolar había dejado a sus niños solos en casa o bajo el cuidado de hermanos. En Botswana, el 29 por ciento de las familias con por lo menos un niño de 5 años o menor, había dejado al niño solo o al cuidado de su pequeño hermano. En Vietnam, donde un alto porcentaje de las familias (56 por ciento) tiene acceso y utiliza servicios formales de cuidado infantil solamente el 9 por ciento de los padres con al menos un niño de 5 años o menor, había dejado a sus hijos solos o bajo el cuidado de hermanos. Con frecuencia, los abuelos así como los otros integrantes de la familia ampliada suelen vivir demasiado lejos de los padres trabajadores como para ayudar en el cuidado de los niños pequeños. Incluso los familiares que viven cerca pueden dejar a estos niños sin supervisión por una serie de razones que van desde su propia mala salud y necesidad de asistencia hasta el hecho que deben trabajar para subsistir. En México, el 45 por ciento de los padres encuestados con hijos entre las edades de 0 y 5 años, se había visto obligado a llevar a los niños a sus lugares de trabajo en forma rutinaria. Si bien es necesario realizar más estudios pormenorizados, incluyendo extensas encuestas nacionales, tanto para proporcionar más detalle acerca de las circunstancias bajo las cuales se dejan solo a estos niños como para generar estimaciones nacionales más precisas, estas conclusiones preliminares claramente documentan la existencia de serios problemas.
Hay varias implicaciones que se derivan de las conclusiones de las encuestas nacionales y las encuestas en profundidad. Primero, los cambios en la naturaleza y en la ubicación del trabajo de los padres han limitado la disponibilidad de padres y madres para cuidar a sus hijos pequeños. Segundo, en términos del cuidado de estos niños, los integrantes de la familia ampliada suelen ser incapaces de llenar los vacíos producidos dado que la urbanización está alejando los lugares de residencia de la familia nuclear y de la familia ampliada y que los miembros adultos de esta última también suelen trabajar. Tercero, ante la falta de servicios, al ser dejados solos o al cuidado de otros niños de corta edad, o al ser llevados a lugares de trabajo donde los padres no pueden cuidarlos adecuadamente, la salud y el desarrollo de los niños preescolares se han puesto en riesgo. En conjunto, nuestras conclusiones documentan una importante y creciente necesidad de mejorar el cuidado de los niños pequeños pertenecientes a familias trabajadoras. Este cuidado debe incluir tanto la oportunidad que los propios padres prodiguen el cuidado necesario a través de licencias pagadas – particularmente importante en el caso de infantes y de niños enfermos – como las prestaciones de servicios ECCE. Las tendencias demográficas no han sido las únicas en destacar la importante y creciente necesidad de educación y cuidado para la primera infancia. Se ha realizado una extensa labor de investigación que documenta los enormes beneficios para el desarrollo cognitivo, social y emocional que acompañan a un cuidado y educación para la primera infancia de buena calidad. Adicionalmente, tanto por el apoyo al trabajo de los padres que presta y por el mejoramiento de los resultados educacionales a que está asociada, una educación y cuidado para la primera infancia de alta calidad y de costo razonable, jugará un papel esencial en términos de mejorar la habilidad de los países para competir en la economía global.
Jody Heymann, M.D., Ph. D.
Harvard University
(1) Si desea mayor información sobre el Proyecto Global para Familias Trabajadoras, sírvase dirigirse a: www.globalworkingfamilies.org
(2) Un análisis pormenorizado de las conclusiones derivadas de esta encuesta en profundidad aparecerá en su totalidad en una próxima publicación de Oxford University Press el 2004.
(3) Las conclusiones preliminares también pueden encontrase en Heymann, SJ, Fischer, A y Engelman, M. “Labor Conditions and the Health of Children, Elderly and Disabled Family Members”, en Global Inequalities at Work: The Impact of Work on the Health of Individuals, Families, and Societies, editado por SJ Heymann. New York: Oxford University Press, cuya publicación está programada para el 2003.
(4) En un próximo número de Notas de Políticas se abordará la intersección de la epidemia del SIDA con la necesidad de proporcionar cuidado y educación para la primera infancia.
(5) En cada uno de los países analizados en estas Notas de Políticas, se han realizado encuestas en profundidad a padres que acuden a consultorios ambulatorios en ciudades y pueblos seleccionados. En cada una de estas localidades, la tasa de respuesta sobrepasó el 80 por ciento. Las conclusiones claramente destacan la presencia de un problema de serias dimensiones. A pesar que las muestras fueron en extremo representativas así como razonablemente sustanciales para este tipo de estudio, será importante realizar encuestas de respuestas cerradas de mayor alcance que sean representativas del país y que contribuyan a estimar las frecuencias con un mayor grado de precisión.
Nº 9/ Enero de 2003.
Coordinación Multisectorial para la Primera Infancia: Lecciones por Aprender
El cuidado y educación para la primera infancia ha sido motivo de preocupación para numerosos sectores gubernamentales, en particular para el sector educación, salud y bienestar social. La coordinación entre estos sectores en la creación e implementación de políticas es fundamental para garantizar el desarrollo holístico del niño y el uso eficiente de los recursos fiscales. La implementación de regulaciones, esquemas de financiamiento y dotación de personal que sean coherentes para todos los sectores involucrados así como la adopción de una visión común del cuidado y de la educación por parte de éstos, serán los factores claves que determinen la calidad de los programas para la primera infancia. (1) (2)
Sin embargo, la coordinación intersectorial es difícil, especialmente a nivel nacional. Por cierto, representa un importante desafío para muchos gobiernos – tanto de países en desarrollo como desarrollados – que desean promover el enfoque holístico de la primera infancia. Las respuestas a este desafío han variado de un país a otro. Algunos han intentado solucionar el problema a nivel estructural integrando el área a un solo ministerio. Esta es la tendencia actual en algunos países industrializados. Otros han optado por dividir las responsabilidades entre sectores de acuerdo a tramos etarios (por ejemplo, de 0 a 3 años de edad bajo un ministerio de bienestar social y de 4 a 5 bajo un ministerio de educación). La mayoría, sin embargo, ha adoptado un enfoque menos dramático que busca dar coherencia a los procesos políticos y administrativos a través de mecanismos de coordinación.
En general (3) , los mecanismos de coordinación han demostrado ser efectivos cuando su función consiste en coordinar un programa específico para la primera infancia. Por ejemplo, el año 2000 el Gobierno de Singapur, en un intento por coordinar los programas de educación preescolar proporcionados por el Ministerio de Educación y por el Ministerio de Deportes y Desarrollo Comunitario, nombró un Comité Directivo de Educación Preescolar, designando al primero como ministerio líder. Con aportes del Comité, hoy se cuenta con un marco curricular común para Jardines Infantiles que ha sido diseñado para ser utilizado por ambas instituciones. Adicionalmente, se está elaborando un proyecto de ley para jardines infantiles. A través de otro comité mixto, los dos ministerios han desarrollado un marco conjunto de capacitación para maestros preescolares, ofreciendo cursos de capacitación y docentes acreditados para impartir dichos cursos de capacitación. Estos constituyen importantes pasos hacia el desarrollo de un sistema común de capacitación para maestros preescolares orientado a mejorar la calidad de los docentes.
Un mecanismo de coordinación que se aboque a la misma población beneficiaria también parece promover la convergencia y la cooperación entre los distintos sectores. El Comité Técnico y de Coordinación Nacional del Programa Oportunidades de México es un buen ejemplo de lo anterior. El mecanismo fue fundamental para entregar a las familias sumidas en la pobreza un programa integral de asistencia social que incorpora la educación, la salud y aspectos nutricionales. “La entrega de servicios específicos continúa siendo la responsabilidad de cada sector, sin embargo se ha realizado un esfuerzo concertado para comprobar que estos servicios vayan a la misma población, intentando de esta forma optimizar los efectos sinérgicos tales como la concentración y la convergencia”. (4) El éxito del Comité también se ha atribuido al hecho que sus integrantes – provenientes de todos los sectores relevantes – elaboran las reglas de operación y aprueban las nuevas iniciativas en forma mancomunada.
Los mecanismos de coordinación también se han demostrado efectivos en la ejecución de tareas específicas por un período de tiempo. El Equipo del Proyecto de Unidad Estratégica del Gabinete del Reino Unido, responsable por realizar el Análisis Interdepartamental sobre Cuidado del Niño constituye un buen ejemplo de esto. Dicho Equipo está formado por funcionarios de los distintos sectores gubernamentales, actores del sector privado y voluntarios. Por encargo del Departamento de Educación y Destrezas, sector líder del país en el campo de la primera infancia, el Equipo realizó un examen intersectorial global de la primera infancia y elaboró un informe cuyos resultados han sido utilizados en importantes procesos de elaboración de presupuestos fiscales relacionados con la primera infancia.
Si bien los mecanismos de coordinación han sido eficientes en términos de coordinar a los distintos sectores con el propósito de llevar a cabo programas y tareas específicas (5) , éstos no han tenido mucho éxito en la promoción de un marco general político-administrativo, que sea igualmente coherente para los distintos sectores. Esto se debe en parte a su naturaleza ad hoc. En un esfuerzo por mantener la neutralidad sectorial, los mecanismos de coordinación suelen ser creados como organismos ad hoc externos a un ministerio de operaciones y carentes de autoridad para tomar decisiones. Dichos mecanismos de cooperación, en el mejor de los casos, están en condiciones de hacer recomendaciones a los ministerios, aunque la mayoría de ellos ha demostrado tener poca influencia en este sentido, particularmente en lo que respecta a decisiones sobre financiamientos y cambios de política a menos que, como en el caso del Reino Unido, las recomendaciones sugeridas fueran solicitadas por el sector de mayor autoridad.
Con la finalidad de contrarrestar la falta de autoridad, los mecanismos de coordinación suelen cultivar afiliaciones a altos niveles políticos (por ejemplo, a nivel de presidente, primer ministro, primera dama). Tales afiliaciones políticas ciertamente ayudan a aumentar la visibilidad y la posibilidad de ejecución de los mecanismos. Sin embargo, el padrinazgo político puede tener un precio: cuando se produce un cambio de gobierno, el mecanismo de coordinación también experimenta una “transformación”. En la mayoría de los casos, es desmantelado; si logra sobrevivir, sus funciones y mandatos son alterados o reducidos, interrumpiendo de esta forma su continuidad.
Asimismo, con frecuencia se recomienda cultivar asociaciones de alto nivel como estrategia para reforzar la autoridad de los mecanismos de cooperación. (6) Lógicamente, la participación y el compromiso de autoridades con la facultad para tomar decisiones es absolutamente esencial. Sin embargo, cuando se solicita a las autoridades de alto nivel que se involucren en mecanismos que abordan temas o requieren decisiones inconsistentes con sus niveles de autoridad, existe la tendencia a delegar la responsabilidad en funcionarios de menor jerarquía. Este proceso de delegación es lento y los funcionarios seleccionados suelen sentirse menos comprometidos y menos inclinados a asistir a las reuniones que los integrantes de un mecanismo establecen como un cuerpo técnico apropiado a su nivel de funcionamiento. El proceso de delegación incluso puede provocar el fracaso del mecanismo, simplemente por la dificultad de convocar a reunión entre los integrantes.(7)
Una estrategia estructural para garantizar el poder de decisión de un mecanismo de coordinación consiste en situarlo bajo la jurisdicción de un ministerio de operaciones. (8) Dicha estrategia requiere la designación de un sector dirigente – una posibilidad que plantea grandes desafíos para los servicios de la primera infancia.
En primer lugar, el hecho de distinguir un sector por sobre los demás, no importa cuan necesario, puede conllevar riesgos si el gobierno no tiene claramente asociada la primera infancia con ese sector, puesto que la decisión podría accidentalmente reducir el protagonismo de otros sectores.(9)
Segundo, la selección de un sector dirigente representa una decisión que depende de muchos factores. Esta varía, como es lógico suponer, con el contexto ideológico y con las prioridades que el país asigna a la primera infancia. No existe un enfoque universal; cada país debe experimentar su propio proceso consultivo, reflexivo y de aprendizaje.
Finalmente, una vez que el sector haya sido designado, éste debe estar receptivo a adoptar un enfoque integral que abarque todas las inquietudes de todos los sectores involucrados y movilice sus respectivas fuerzas y competencias. Sin embargo, equilibrar el liderazgo y las asociaciones es tarea nada fácil y no son muchos los países – particularmente aquellos de las regiones en desarrollo donde la primera infancia no ha formado parte de las políticas públicas – que han dominado este arte.
A pesar de estos desafíos, para lograr la operatividad de un mecanismo de coordinación es necesario entregar la responsabilidad a un solo sector, especialmente si el mecanismo está orientado a concretar cambios a los niveles políticos y administrativos. Contrariamente a otras funciones que se espera desempeñe un mecanismo de coordinación, el desarrollo e implementación de un sistema coherente de administración y de políticas para la primera infancia, requiere mucho más que simplemente congregar a los distintos sectores. Es preciso entender claramente dónde debe estar centrada la coordinación y, lo que es aún más importante, el líder identificado debe ser capaz de ejercer la autoridad necesaria y simultáneamente cultivar su asociación con todos los sectores participantes.
En definitiva, esto adquiere la importancia de una decisión nacional en el campo de la primera infancia liderada por el sector dirigente, sin la cual incluso una medida moderada que busque acuerdos, tal como la creación de un mecanismo de coordinación, generalmente no será muy efectiva.
Sección Educación de la Primera Infancia y la Familia
División de Educación Básica
UNESCO, París
(1) Starting strong: Early childhood education and care (2001) Paris: OECD. / Education policy analysis (2002): Paris:OECD.
(2) La falta de coordinación entre el sector público y el privado y entre las autoridades centrales y locales también causa preocupación en términos de la calidad de educación deseada.
(3) Dado que los procesos políticos y administrativos a través de los cuales los mecanismos de coordinación se establecen y operan varían considerablemente, es difícil hacer generalizaciones relativas a los factores operacionales de estos mecanismos de coordinación. Sin embargo, se han realizado observaciones consistentes – aunque esporádicas – que ofrecen una visión preliminar de aquellos elementos que contribuyen a su buen funcionamiento y aquellos que nada aportan. La presentes Notas intentan resumir esta información preliminar para llamar la atención de los elaboradores de políticas a los riesgos y a las promesas de los mecanismos de coordinación, que en la actualidad parecen estar proliferando gracias a los esfuerzos de los gobiernos por promover un enfoque holístico de la primera infancia.
(4) Myers, R. (en vías de preparación). Early childhood policy and program coordination: A Mexican case study. Documento de trabajo para la Primera Infancia de la UNESCO.
(5) Los mecanismos de coordinación también se han mostrado eficientes para reunir a los distintos sectores con el fin de intercambiar información, compartir y lanzar materiales y actividades de promoción. Los mecanismos de coordinación suelen ser creados para servir estos propósitos.
(6) cf. Torkington, K. (2001). WGECD policy project: A synthesis report. Grupo de Trabajo para el Desarrollo Temprano del Niño de la ADEA (Asociación para el Desarrollo de la Educación en África).
(7) Job, H. (en vías de preparación). Early childhood policy – coordination in Namibia. Documento de Trabajo sobre la Primera Infancia de la UNESCO.
(8) Esta es también una de las formas estratégicas en que los mecanismos de coordinación aseguran el financiamiento de sus operaciones.
(9) De ser necesario, el predominio de un sector puede ser minimizado hasta cierto punto a través de la designación de una persona u organización independiente ya sea del sector dirigente o de la estructura gubernamental para encabezar el mecanismo, incluso si éste sigue formando parte del sector dirigente.
Notas de la UNESCO sobre políticas de la Primera Infancia son una serie de breves notas de temas de políticas acerca de la primera infancia y la familia. Buscan responder las diversas preguntas que los elaboradores de políticas puedan tener acerca de la planificación e implementación de las políticas de la primera infancia y la familia. Si desea mayor información o la versión electrónica de los Notas, sírvase consultar en:
http://www.unesco.org/education/educprog/ecf/html/policy/ecbrief.htm
Sírvase dirigir sus comentarios o consultas a:
UNESCO, Early Childhood & Family Education Section 7, Place de Fontenoy, 75352 PARIS 07 SP, France
F. 33 1 45 68 08 12, fax: 33 1 45 68 56 26, sh.choi@unesco.org
Traducción y distribución de la versión en español: Publicaciones, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe. Unesco/Santiago.
